Десять (к)років до ринку землі

Тема скасування мораторію та запровадження земельного ринку не вперше відкриває двері запальним дискусіям. Протягом останніх років висловлено немало аргументів "за" та "проти". Свою позицію неодноразово оголосили практично усі блискучі фахівці різних сфер у самій різноманітній формі, однак консенсусу щодо ринку землі досі не досягнуто.  Приводом для нової хвилі обговорення стало встановлення Верховною Радою України нового терміну мораторію, який відтепер має діяти до 01.01.2017 р. Цим же законом Уряду пропонується підготувати проект закону України про ринок земель до 01 травня 2016 р.  

Це вже десята зміна редакції мораторію (пункту 15 Розділу X "Перехідні положення" Земельного кодексу України), від часу, коли він дув встановлений вперше зі строком дії до 01 січня 2005 р. Іншими словами, вищий законодавчий орган зробив вже десятий крок до обмеження та заборони вільного відчуження земель їх власниками.   То ж виникає питання: чи не є такий процес нескінченним? Чи не станеться так, що після 01 січня 2016 р. запровадження ринку буде перенесено знову і тоді рахунок може піти на десятиліття?

  А може проблема не у часі на розробку закону, який відводить Земельний кодекс України, а у баченні проблеми? Хіба у нас не достатньо талановитих фахівців щоб виписати належний закон? Вочевидь, проблема у тому, що суспільство в цілому відчуває певні побоювання перед запровадження ринку землі, зокрема такі як корупція, зловживання, несправедливе застосування закону, допуск іноземців до ринку тощо і у зв’язку з цим не бажає негативних наслідків запровадження ринку і не вірить, що ці проблеми будуть вирішені законом про ринок земель.

  У зв’язку з цим, у цій статті хотілося б знайти відповідь на питання: як здобути довіру більшості громадян до ідеї ринку землі сільгосппризначення?   Пропоную до обговорення десять кроків, які треба зробити для запровадження ринку землі. Таким кроками, як на мене, є наступні.  

1.  Земельну реформу слід узгодити з конституційною реформою.

  Усім відомо, що на сьогодні триває конституційна реформа, метою якої зокрема є децентралізація влади (що полягає у збільшенні повноважень органів місцевого самоврядування), адміністративно-територіальна реформа (у тому числі зміна меж областей та районів), судова реформа тощо. Наївно було б думати, що такі конституційні зміни не впливають на земельні відносини та не важливі для функціонування ринку землі.

Структура та повноваження державних органів, межі та зміст компетенції органів місцевого самоврядування – все це визначає суб’єктів державного регулювання на місцевому рівні та безпосередньо стосується обрисів майбутнього ринку. Якщо ми не знаємо, які у нас будуть органи на місцях, то ми не уявляємо, яким буде ринок земель. У зв’язку з цим, варто узгодити земельну реформу та запровадження ринку землі з змінами до Конституції.  

2. Перед запровадженням ринку землі варто мати чітке уявлення, які обмеження на ринку встановлюватимуться. 

Так, на сьогодні у суспільстві, як на мене, немає єдності щодо того, який вигляд матиме ринок. Слід мати відповіді на такі питання щодо нього:   -Хто може набувати власність на землю – тільки фізичні, чи також і юридичні особи? Якщо і юридичні особи, то які для них мають бути встановлені обмеження? Очевидно, що без таких обмежень юридичні особи можуть стати засобом уникнення будь-яких законодавчих обмежень, які будуть встановлені.   Чи можуть мати право на землю іноземці (фізичні та юридичні особи), за яких умов?   Які обмеження щодо максимального і мінімального обсягу землі у власності однієї особи?   Як не опустити можливі негативні тенденції на ринку землі, наприклад, спекуляція, латифундизм, парцеляція, скуповування виключно для здавання в оренду тощо?   Які правові механізми будуть запроваджені для уникнення зловживань на ринку?  

Прихильники скасування мораторію посилаються на положення статті 14 Конституції України, яке оголошує, що "Право власності на землю гарантується", та говорять про те, що право розпорядження землею дозволено, відтак мораторій слід скасувати. Однак навряд чи хто буде заперечувати, що наведене положення також означає наступне: право на землю захищається і гарантується державою через прийняті ефективні закони, які мають упередити зловживання і не можуть створювати передумов для явних злочинних посягань.

Саме з цього слід виходити при скасуванні мораторію.   Вочевидь, що держава має запобігти негативним тенденціям на ринку, але громадяни і бізнес мають право знати до запровадження ринку землі, який саме ринок вони матимуть, за якими правилами вони будуть діяти, які обмеження на ринку діятимуть.

  3.  Слід створити ефективну і зрозумілу для всіх систему державних органів контролю за використанням та охороною землі.

Мало хто сьогодні без запинки може назвати орган державної влади та посади тих осіб, які здійснюють контроль за нецільовим використанням землі, за охороною ґрунтів, вповноважений на накладання штрафів поданням до суду у зв’язку з порушенням законодавства про охорону землі. Я думаю, навіть серед юристів небагато таких хто дасть точні відповідь на питання і скаже, кому підпорядковуються такі особи. За відсутності сталої та зрозумілої системи таких органів запровадження ринку землі означатиме нехтуванням таких важливих проблем зокрема як охорона ґрунтів.   На сьогодні ганебним прикладом відсутності такого контролю є велика кількість публічних пропозицій про постачання чорнозему вантажівками будь-якому бажаючому у практично будь-яких обсягах за відносно невелику оплату. Звісно, такі "послуги" є нелегальними, але їх розповсюдженість і публічність говорить про фактичну відсутність контролю за охороною ґрунтів та земель сільськогосподарського призначення.  

Іншим прикладом є відсутність у законодавстві України порядку зміни цільового використання землі. За якими правилами на сьогодні відбувається зміна стану конкретної земельної ділянки, сказати не можливо, бо їх немає. За таких умов зміна цільового використання землі стає корумпованою та безконтрольною з точки зору дотримання законодавства про охорону земель та цільового використання землі. Доречно нагадати, що щодо зміни цільового використання земель міститься окреме застереження у тексті мораторію. Чому це важливо, поясню на ще одному прикладі: задля того, щоб мораторій не розповсюджувався на конкретну земельну ділянку, достатньо просто змінити її цільове призначення і рілля у короткий час стає, наприклад, землею для забудови без будь-яких застережень.  

То хіба такі способи без будь-яких критеріїв, правил і застережень мають використовуватися і надалі, зокрема в умовах вільного ринку? Очевидно, що ні. За відсутності адекватного контролю на ринку за охороною та використанням землі, чітких і зрозумілих критеріїв зміни цільового призначення землі запровадження ринку землі означатиме створення додаткових можливостей для нехтуванням вимог законодавства про охорону земель та збереження ґрунтів.

  4. Слід усунути суперечності щодо визначення категорій земель.

Ця проблема має прямий зв’язок з висловленою вище. Адже можна створити прекрасну систему органів контролю за охороною та використанням земель, однак вона не буде працювати без чітких і зрозумілих формальних критеріїв, зокрема таких, що стосуються охорони земель.   Таким критерієм є формальні ознаки земельної ділянки, що характеризують її стан. У чинному земельному законодавстві для цього використовується наступні терміни: "категорії та підкатегорії земель", "цільове призначення землі", "цільове використання землі", "функціональне використання землі", "види цільового призначення" та ін.

Певний період класифікатор цільового використання землі був визначений лише листом Держкомзему, що не мав реєстрації у Мінюсті та фактично використовувався. На сьогодні ця проблема визначається навіть не на рівні постанови КМ України, а наказом Держкомзему від 23.07.2010 № 548, яким Класифікація нараховує 19 розділів, один з них стосується земель сільгосппризначення, до яких входить 14 підкатегорій. Серед іншого є такий як «для ведення товарного сільськогосподарського виробництва» поряд з тим, що "для ведення фермерського господарства". Чим різняться вимоги до використання і охорони землі (з огляду саме на охорону землі), якщо фермеру надавалася рілля, сказати важко.   

Наведена класифікація на сьогодні породжує непорозуміння на практиці, оскільки цільове призначення землі визначається одночасно як за об’єктом (за характеристикою землі: рілля, багаторічні насадження, сінокоси та пасовища тощо) так і за суб’єктом (землі фермерського господарства, землі для ОСГ, землі підсобного господарства тощо). Така логічна помилка міститься насправді на вищому рівні – на рівні Земельного кодексу України, де є кілька статей, які містять саме такий підхід.  

Метою класифікації земель має бути охорона і використання землі, а не формалізм і неефективний контроль, бо це призводить лише до підвищення рівня корупції та непорозумінь і неврегульованості. Це стосується не тільки земель сільгосппризначення, але і інших сфер.   З огляду на такі проблеми слід здійснити класифікацію земель на рівні закону чи кодексу та виключно за об’єктом, тобто базуючись виключно на характеристиці земельних ділянок, а обов’язки щодо такої земельної ділянки щодо охорони землі мають виникати не залежно від того, хто саме і в якому статусі є власником чи користувачем конкретної земельної ділянки.

   5. Слід врегулювати питання приватизації земель та оренди земель державної та комунальної власності. 

Земельні правовідносини були і продовжують залишатися одними з найбільш корумпованих порівняно з іншими сферами. Чи не є причиною такої ситуації те, що на сьогодні на рівні закону відсутні процедури та підстави приватизації та оренди землі? Україна має певний поступ у законодавстві щодо державних закупівель, де ретельно опрацьовуються кожен з елементів таких процедур. Але, на жаль, ми упускаємо з виду не менш важливу є не менш потенційно корумповану сферу, грошові обороти у якій також є більш ніж суттєвими. Доцільно було б запровадити дієві механізми, які б упереджували корупцію у сфері приватизації та оренди земель державної та комунальної власності. Такі відносини заслуговують окремого ретельного регулювання не менш ретельного, ні законодавство про державні закупівлі.

  Поряд з цим, слід вирішити питання безоплатної приватизації землі. Нагадаємо, що існуючий земельний кодекс приймався у 2001 році. У той історичний період попит на землі сільськогосподарського призначення був низький, чого не можна сказати зараз. Для стимулювання обробітку землі було внесено ряд норм, які закликали приватизацію землі, стимулювали її. Однак на сьогодні право на приватизацію перетворилося на привілей, який надається у спосіб, що важко назвати справедливим. Причиною цього не в останню чергу є ще і те, що така можливість не є реальною оскільки значна частина земель вже роздана. Відтак, слід розглянути можливість обмеження або скасування безоплатної приватизації земель сільськогосподарського призначення як гарантія, що не може бути забезпечена. 

  6. Слід вирішити, яку роль держава як власник землі відіграє на ринку?

Україна за часів Януковича набула досвіду створення Земельного банку. Такий існував принаймні на папері, щоправда йому відводилися не надто витончені функції. Не дивно, що законодавчі положення щодо нього довелося скасувати. Разом з тим, очевидним є те, що держава та органи місцевого самоврядування мають відігравати певну роль як власники відповідних земель, так і як можливі покупці землі у певних випадках. Питання виникає щодо того, якою саме має бути така роль і в яких формах і в яких випадках мають реалізуватися такі повноваження і з якою метою? Чіткої відповіді на це важливе питання на сьогодні у законодавстві немає. Без нього ефективне запровадження ринку землі не буде ефективним. На мою думку, жодного земельного банку чи іншої структури як окремої юридичної особи, яка б діяла від імені держави у якості власника та розпорядника землі, створювати не можна.   

7.  Для запровадження ринку землі слід суттєво зменшити загальний рівень корупції в країні.

Високий рівень корупції в цілому по країні та у земельній сфері зокрема є тим аргументом, який не дозволяє говорити про те, що ринок землі у разі його запровадження буде розвиватися в правильному напрямку. Існуюча загальна атмосфера у бізнесі та у відносинах з державними органами не надихає ні бізнес, ні громадян на нові інвестиції та започаткування власної справи. Для нових земельних правовідносин цей фактор є більш важливим, ніж для тих сфер, яких вже доторкнулася "невидима рука ринку". Відсутність довіри до корумпованих державних органів може означати недовіру до самих ринкових інституцій, до правил гри та, як наслідок, до самої системи. Це може призвести до проблем із функціонуванням новоствореної системи ринку землі.    

 8.  Слід вирішити питання консолідації земель.

Нагадаємо, що після паювання земель КСП власниками земельних паїв було визнано більше 7 млн. громадян України. Більшість з них вже отримали замість паїв земельні ділянки, що оформлені з встановленням меж. Внаслідок цього відбулося юридичне подрібнення землекористування, кожна така земельна ділянка оформлена окремо, до кожної з них запроектовано польові дороги. Разом з тим, фактичного подрібнення землекористування здебільшого на відбулося. Землі, як правило, продовжують оброблятися масивами, до складу яких входить велика кількість юридично відокремлених земельних ділянок.

Таку суперечність варто вирішити шляхом прийняття правил, за якими сусідні земельні ділянки можуть об’єднуватися у більші масиви, зокрема враховуючи польові дороги, які між ними запроектовані. Правила, за якими земельні ділянки можуть об’єднуватися, мають бути запроваджені до скасування мораторію, оскільки при можливості продажу неодмінно виникне проблема порушення цілісності земельних масивів, як наслідок – неможливість обробляти їх у той спосіб який існував до останнього часу, що зачіпає інтереси бізнесу, громадян, а також стосується стабільності землекористування. 

  9.  Слід розробити і прийняти новий Земельний кодекс.   

Термін кодекс означає «звід законів», тобто єдиний нормативний документ, який стосується певної сфери правового регулювання, який на системному рівні втілює всі законодавчі положення і для зручності застосування міститься у єдиному тексті. Історично склалося так, що у земельній сфері прийнято цілий ряд законів, які стосуються виключно земельних відносин, однак не входять до ЗК України. Так, на сьогодні у нас є Закони України "Про оренду землі" "Про оцінку земель", "Про використання земель оборони", "Про охорону земель", "По меліорацію земель" тощо. Наявність значної кількості законів неминуче призводить до неузгодженостей між ними.

З прийняттям нового закону про ринок земель чи іншого, така проблема може загостритися.   У свій час така структура законодавства була виправданою, оскільки у 2001 році принциповим питанням було існування Земельного кодексу як такого і положень про право власності на земельні ділянки на той час виглядали чи не спірно. Після того законодавець приймав закони відповідно до потреб і до ступеня розвитку земельних правовідносин. Однак для запровадження ринку землі доцільно розробити новий Земельний кодекс, який би на системному рівні включав усі важливі аспекти регулювання земельного ринку. Без вирішення такого питання запровадження ринку землі стане небезпекою виникнення на ньому юридичних колізій, які не можна буде вирішити на підзаконному рівні.

  10.  Слід відродити довіру до судової та правоохоронної системи.

Будь які законодавчі зміни, навіть найвищої якості навіть ті, які втілюють найвищу справедливість, не варті нічого, якщо не існує механізму їх впровадження. Якщо судова влада не є справедливою та не виконує своєї функції, то зміст законів не має жодного значення, а судове рішення перетворюється у маніпулювання із законом. Це ж стосується діяльності інших правоохоронних органів: поліції, прокуратури тощо. Правова визначеність та передбачуваність ринку має бути основною його характеристикою, а суди та система правоохоронних органів мають цьому сприяти і підтримувати такий стан.  

Крім іншого в рамках судової реформи слід визначитися із питанням щодо того, як у рамках судової системи мають розглядатися земельні спори. Оскільки зараз проходить судова реформа, ці питання не можна упускати з уваги тих, для кого важливі земельні питання. На сьогодні за існуючої системи серед юристів немало спорів щодо того, чи слід земельні спори розглядати у загальних судах чи у адміністративних? Щодо цього і серед суддів немає єдиної позиції. Окремі фахівці пропонують створення земельних судів оскільки це потребує спеціальної підготовки суддів. Попри тривалі обговорення одностайної згоди в рамках існуючої системи судів не знайдено, що призводить до випадків прийняття судами неоднозначних рішень на практиці.  Очевидно, що в ході судової реформи ці питання мають бути вирішені.

  Висновки

1) Ринок землі не є питанням суто земельних правовідносин чи суто земельного законодавства, а скасування мораторію на продаж землі не є саме лише питання зняття заборони, що міститься у п. 15 Розділу X "ПЕРЕХІДНІ ПОЛОЖЕННЯ" Земельного кодексу України у чинній редакції. Це проблема також не тільки самих лише обмежень на ринку. Це проблема функціонування у рамках правової системи у взаємозв’язку з її іншими елементами, у тому числі у поєднанні із конституційним устроєм, розподілом повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування, у взаємозв’язку з роботою судової та правоохоронної системи;  

  2) При проведенні земельної реформи слід виходити з інтересів прав людини і громадянина, поваги до його гідності, захисту його прав тощо. Для цього слід подбати про реальні правові та організаційні гарантії дотримання інтересів кожної людини, яка може набувати або відчужувати земельні ділянки та права на них не залежно від віку такої особи, майнового стану, місця проживання та інших ознак.   

3) При проведенні земельної реформи варто подбати про те, щоб зміни, які будуть впроваджуватися, мали довготривалий, стабільний та системний характер, які не повинні зазнавати суттєвих змін після їх запровадження, бути прозорими і зрозумілими не тільки для фахівців.    Можливо, хтось скаже, що окреслені вище кроки є занадто тривалими та всеосяжними, що цілі, які у них вказуються є нереальними, відтак намір їх досягти до запровадження ринку землі означає відмову від нього.

У зв’язку з цим пропоную звернути увагу на те, що чи не кожна із запропонованих складових оголошувалася предметом окремої реформи, яку її ініціатори мали намір провести у короткий час. Що заважає проводити такі реформи з кінцевим результатом, а земельну реформу узгодити з ними?   На завершення скажу, що багаторічний спір щодо ринку землі має завершитися не перемогою тих, хто "за" або тих, хто "проти", а корекцією позицій кожної із сторін, які є учасниками такої важливої і доленосної дискусії. При цьому підсумком таких обговорень має стати створення злагодженої, ефективної та діючої системи, яка має бути виражена у новому Земельному кодексі України.  

Сподіваюся, що запропоновані або інші важливі кроки до формування ринку землі будуть  зроблені нами раніше, ніж сплине наступних 10 років.  

Олександр Поліводський,  експерт "Української аграрної конфедерації", адвокат правничої  фірми "Софія"     

ІЦ УАК за матеріалами ligazakon.ua